编者按  

　　为推动贯彻实施新修订行政复议法的不断深化，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，促进行政机关依法行政，服务法治政府建设，省司法厅选取行政复议典型案例定期发布。      

　　案例十       

　　行政机关组织听证应当在依法报经 有批准权的人民政府批准前进行 

　　案情摘要
      
某自然资源部门报经人民政府批准无偿收回某企业某宗土地国有建设用地使用权，在获批准后告知该企业有申请听证的权利，经企业申请组织了听证，最终某自然资源部门向该企业下达《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回该企业某宗地的国有建设用地使用权。该企业对此不服，向行政复议机关提出行政复议申请，请求撤销该决定。 法律疑问
      
行政机关是否应在报经有批准权的人民政府批准行政决定前组织听证。 

　　观点参看
      
《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。该办法第十五条规定，市、县国土资源主管部门依照本办法第十四条作出收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。该办法第十四条二项规定，市、县国土资源主管部门按照法律规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》。综上，对闲置国有建设用地使用权的无偿收回，决定权主体是有批准权的人民政府，组织实施主体是市、县国土资源主管部门。作出收回国有建设用地使用权决定的流程应当是市、县国土资源主管部门向有批准权的人民政府请示，该人民政府批准收回。故市、县国土资源主管部门告知国有建设用地使用权人有申请听证权利的时间节点，应当在报经有批准权的人民政府批准前。本案中，自然资源部门先报请人民政府批准收回国有建设用地使用权，后告知案涉企业有申请听证的权利，并经该企业申请后组织听证，属于听证程序倒置，违反法定程序。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条的规定，违反法定程序的，行政复议机关决定撤销或部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。违反法定程序，不仅直接侵犯行政相对人合法的程序权利，也容易并且事实上造成实体权利的损害。违反法定程序作出的行政行为，无论实体上是否合法，行政相对人都会对其合法性、公正性存有疑虑，从而严重影响行政机关的权威性和公信力。听证是行政机关的调查程序，也是正式的陈述申辩程序，有利于查明事实，正确适用法律。行政机关依法告知听证权利是行政相对人的重大行政程序权利，应当在作出行政决定前进行。行政机关未依法履行听证程序而作出的行政行为，属于严重违反法定程序，应当予以撤销。

　　专家评析      

　　行政机关以当事人存在满二年未动工开发的违法行为为由，决定无偿收回土地使用权的，属于行政处罚。根据《行政处罚法》第六十三条的规定，行政机关在拟对当事人给予较重的行政处罚前，应当告知其享有要求听证的权利;当事人要求听证的，应当依法组织听证。上述听证程序属于事前听证，一般应在处罚决定作出前举行，目的在于确保当事人有效行使陈述、申辩及质证的重要程序性权利，从而确保处罚决定的合法正确。经上级机关批准后方能作出的处罚决定属于特殊情形，听证程序应在批准行为作出前举行，因为批准行为作出后处罚决定的结论随之确定，再举行听证程序势必将此程序沦为“走过场”，无法实现设置听证程序的目的。

　　规范依据      

　　《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条  以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

　　《闲置土地处置办法》第四条  市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

　　上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

　　第十四条  除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理:

　　(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

　　(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

　　第十五条  市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。